Et maintenant ? Les parlementaires européens avaient prévenu que l’adoption du paquet climat se jouerait à quelques voix près. Mais le rejet de la réforme du marché carbone européen, le 8 juin, a provoqué la surprise générale. Le président Renew de la commission environnement du Parlement, Pascal Canfin, espère parvenir à un nouveau texte de compromis d’ici au 23 juin.
Dans la foulée, deux autres instruments de la stratégie européenne pour réduire de 55% les émissions de CO2 d’ici à 2030, concernant le fonds social pour le climat et le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, ont été également renvoyés en commission parlementaire. « On aurait pu s’attendre à un momentum politique en faveur d’une réforme ambitieuse », regrette Julien Pellefigue, associé chez Deloitte, qui craint de voir les discussions aboutir sur un consensus mou.
Des amendements moins ambitieux adoptés
Afin de tenir son objectif de baisse d’émissions pour 2030, la Commission européenne a décidé de durcir le fonctionnement du système d’échange de quota carbone, qui couvre environ 40% des émissions en Europe. Depuis 2018, le marché carbone a déjà été apuré en partie de ses quotas en excès, qui maintenaient le prix carbone à un niveau très bas. La Commission a proposé d’accélérer le rythme de réduction des quotas carbone en circulation chaque année.
« L’objectif est d’augmenter fortement le prix du carbone, pour être en ligne avec la transition voulue », rappelle Julien Pellefigue. Lors des débats en commission, les députés européens ont choisi d’aller plus loin. Ceux-ci avaient opté pour retirer encore davantage de quotas afin de réduire de 68% des émissions des industriels soumis au système ETS (emission trading scheme), contre un effort de 61% soutenu par la Commission. En séance plénière, le Parlement a finalement tranché pour un entre-deux, avec un objectif de 63% de baisse des émissions.
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Mais c’est surtout sur la fin des allocations de quotas gratuits que le débat s’est cristallisé. Et son calendrier. La Commission européenne proposait d’y mettre fin en 2035. La commission environnement du Parlement souhaitait avancer à 2030 la date butoir. L’adoption en séance plénière d’un amendement repoussant à 2034 la fin des quotas gratuits a mis le feu aux poudres et précipité le rejet du texte. Un autre amendement de compromis, rejeté, prévoyait lui une échéance en 2032. « Passer de 2030 à 2034 n’est pas anecdotique. Pour le climat, c’est le stock des émissions de CO2 qui compte. Retarder les efforts même de quelques années complique encore plus l’objectif déjà ambitieux », plaide l’avocat de Deloitte.
Les quotas gratuits, principal point d'achoppement
Depuis le départ, la fin des quotas gratuits distribués aux industriels pour limiter les fuites de carbone est le point sensible de la réforme du système ETS. Pour les entreprises, l’enjeu est conséquent. Environ 94% des émissions industrielles sont couvertes par des quotas de carbone gratuit, selon l’institut Jacques Delors. En 2022, 560 millions ont ainsi été mis sur le marché, représentant une valeur potentielle estimée à 50 milliards d’euros par le think-tank. « Les allocations gratuites sont une forme de subvention. Vous pouvez vendre votre quota sur le marché », rappelle Thomas Pellerin-Carlin, directeur du centre énergie de l’institut dans un tweet.
Chaque industriel reçoit un nombre de quotas calculés sur ses émissions passées. Ce faisant, « plus les sites ont pollué par le passé, plus vous obtenez d’allocations gratuites », tacle le chercheur, sans tenir compte des efforts pour réduire les émissions. Les ONG soulignent que les rejets carbone de l’industrie n’ont au final quasiment pas baissé depuis l’instauration du marché carbone, à l’inverse des émissions du secteur énergétique… Pas concerné par les quotas gratuits. De quoi expliquer le lobbying intense mené ces dernières semaines. Dans une lettre ouverte, une centaine de dirigeants d'entreprises énergivores, dont Solvay, ArcelorMittal et Tereos, pointe du doigt une réforme « qui affaiblit les dispositions relatives aux fuites de carbone (…) et nuit à la compétitivité des industries européennes ».
La disparition des quotas gratuits conditionne aussi la pleine application du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. Réclamé depuis longtemps par la France, le système doit aboutir à imposer le même prix du carbone aux importations en Europe de cinq secteurs : l’aluminium, l’acier, l’engrais, l’électricité et le ciment. Le report de l’un entraîne le report de l’autre, pour ne pas créer de double protection pour les entreprises européennes, incompatibles avec les règles de l’OMC.
Phase transitoire pour le mécanisme d'ajustement aux frontières
Mais les industriels font valoir que le mécanisme, nouveau, va devoir être éprouvé. « La Commission européenne avait prévu un délai de dix ans de 2026 à 2036 pour adopter progressivement le mécanisme d’ajustement après un test « à blanc » en 2024 et 2025. Réduire cette phase de transition ne permettra pas de s’adapter si des difficultés apparaissent », plaide Caroline Mini, experte du marché du carbone pour la Fabrique de l’industrie, porte-voix du secteur. D'autant que tous les secteurs couverts par le mécanisme n’ont pas les mêmes contraintes. Le mécanisme d’ajustement carbone ne prend pour l’instant en compte que les émissions directes du scope 1 (les émissions directes des entreprises). Pour l’aluminium par exemple, l’essentiel des émissions de CO2 relèvent du scope 2 (les émissions indirectes de la production d'énergie utilisée).
L’opposition des industriels va au-delà. « La date de la disparition des quotas gratuits n’est pas au coeur de nos préoccupations», reconnaît Philippe Contet, le directeur général de la Fédération des industries mécaniques, satisfait du rejet de la réforme du marché carbone. L’écrasante majorité de ses industriels ne sont pas concernés par le marché carbone. Mais la fédération s’inquiète du « risque d’accélérer la désindustrialisation des secteurs en aval », en incitant les importateurs à se reporter vers des produits plus transformés, comme les voitures par exemple, et en renchérissant le coût des exportations européennes. La Commission européenne a prévu d’utiliser une partie des recettes générées par la disparition des quotas gratuits pour financer les investissements dans la décarbonation des industriels. « Mais il est illusoire de croire qu’on va pouvoir réduire de 50% nos émissions sans conséquence pour une partie de l’industrie », reconnaît Julien Pellefigue. Le bras de fer est loin d’être terminé.
