L'enquête contre les véhicules électriques chinois, crash-test de la fin de la naïveté européenne

La Commission européenne doit boucler courant juin neuf mois d’enquête sur les subventions reçues par les constructeurs de véhicules électriques chinois. Même si elle impose des droits de douanes provisoires, le sujet risque de tester l’unité des Européens jusqu’à la fin de l’année.

Solène Davesne

Publié le 5 juin 2024 à 05h00

Réservé aux abonnés

Stabd BYD mondial de l'auto — Le stand du constructeur BYD lors du salon mondial de l'automobile. Le constructeur fait partie des trois industriels ciblés par l'enquête de la Commission

C’est une «enquête hors norme», reconnaissent plusieurs fins connaisseurs des questions de défense commerciale interrogés. A Bruxelles, la conclusion prochaine de l’enquête anti-subvention ouverte à l’encontre des fabricants chinois de véhicules électriques est attendue avec impatience par tout le microcosme européen. La Commission européenne, qui est pour l’instant seule à la manœuvre, doit publier officiellement au plus tard le 4 juillet sa décision d’imposer ou non des droits de douanes additionnels sur les importations chinoises, au terme du délai légal de neuf mois depuis le lancement de son enquête, le 4 octobre 2023.

Il est peu probable que le suspense dure aussi longtemps. Selon la procédure, la Commission doit transmettre aux industriels concernés et aux parties prenantes ses pré-conclusions de façon confidentielle quatre semaines avant la date butoir, soit le 6 juin, afin de permettre aux sociétés concernées d’anticiper. «Au vu des attentes, il serait étonnant qu’il n’y ait pas de fuites massives», pointe un expert, même si Reuters évoque pour l’exécutif communautaire la possibilité de laisser passer les élections européennes avant de transmettre ses résultats, en dépassant de quelques jours la date butoir légale.

Une enquête d'une ampleur inédite par le nombre d'emplois en jeu

L’enquête est perçue comme un crash-test de la fin de la naïveté au niveau européen face à la Chine et de sa crédibilité pour la montée en puissance de ses outils de la défense commerciale. Son ampleur dépasse largement les autres enquêtes ouvertes. Même si les importations de véhicules électriques chinois ne représentent encore que quelques pourcents du marché européen, le volume potentiel pourrait se compter en dizaine de milliards d’euros dans les prochaines années et l’automobile touche au cœur de la machine industrielle européenne.

En comparaison, les 177 mesures anti-dumping ou anti-subventions déjà en vigueur dans l’Union européenne fin 2023 couvrent des produits plus spécifiques pour la plupart, qui vont des foils d’aluminium, des tubes en acier en passant par l’acier plat inox, les carreaux de céramique, les vélos, les pneus pour bus ou l’acide citrique… «L’importance du secteur et le nombre d’emplois en jeu fait de cette enquête sur les véhicules électriques un cas à part», reconnaît Olivier Prost, avocat spécialisé sur les dossiers de défense commercial au sein du cabinet Gide.

Tous les indices

Une accélération du nombre des enquêtes contre la Chine

Les conclusions seront d’autant plus regardées que la centaine de fonctionnaires en charge de défense commerciale, sous la direction du «chief trade enforcement officer» Denis Redonnet, croulent depuis plusieurs mois sous les demandes d’ouverture de nouvelles enquêtes. Celles-ci viennent de tous les secteurs, et plus seulement de la sidérurgie, traditionnellement le plus gros utilisateur des mécanismes de défense commerciale. Douze nouvelles enquêtes anti-dumping ou anti-subvention, en comptant celle lancée sur le véhicule électrique, ont été initiées par la Commission en 2023, contre cinq l’année précédente. Parmi elles, neuf ciblent la Chine. Depuis début 2024, la Commission a encore ouvert d’autres enquêtes concernant le dumping sur les importations de vanilline, de lysine – incriminées par Metabolic Explorer dans ses difficultés – de parquets en bois et de certains fils de fibre de verre depuis la Chine.

Son caractère exceptionnel vient aussi du type de procédure choisi par la Commission. Les enquêtes anti-dumping sont habituellement lancées à la suite de plaintes d’industriels européens, en première ligne pour apporter les preuves d’une concurrence déloyale sur leurs marchés. Dans le cas du véhicule électrique, la Commission a lancé l’enquête de sa propre initiative, une procédure assez rarement utilisée, en dehors d’une tentative – soldée par un échec - dans les télécoms il y a une dizaine d’années.

Des droits de douanes réduits pour les entreprises qui coopèrent

Dans les faits, les industriels automobiles européens voient pour certains d’un mauvais œil les risques de rétorsions commerciales chinoises alors qu’un certain nombre de constructeurs et équipementiers sont implantés aussi en Chine et y réalisent une part significative de leurs chiffres d’affaires. Adopter des droits de douanes en Europe «reviendrait à se tirer une balle dans le pied», jure le patron de BMW Oliver Zipse, dont le groupe produit une bonne partie de ses véhicules électriques depuis ses usines chinoises.

Ce manque d’entrain explique en partie le fait que la Commission européenne a choisi de ne s’attaquer qu’aux subventions déloyales perçues par les constructeurs, et non le dumping plus large. A priori, les subventions sont plus faciles à prouver pour Bruxelles. Pour alimenter son enquête, la Commission a envoyé à l’automne des questionnaires à trois constructeurs chinois, Geely, BYD et SAIC, considérés comme représentatifs de l’industrie chinoise. Déclarations fiscales, comptes audités… Ses équipes ont passé au crible des milliers de pages de chiffres. «Les entreprises ont tout intérêt à coopérer», remarque Olivier Prost, car elles peuvent prétendre en échange à des droits de douane minorés par rapport à leurs concurrents moins coopératifs.

Trois mois d'enquête en Chine

Pendant trois mois, des fonctionnaires européens ont aussi pris leurs quartiers à Shenzhen, au siège de BYD, Hanzhou et Shanghaï, qui hébergent les deux autres constructeurs SAIC et Geely. Sur place, il s’agit de vérifier les informations transmises et contrôler que rien n'a été oublié. Là aussi, l'opération est d'une ampleur inédite pour la Commission. «D’habitude, cette phase d’enquête sur place ne dépasse guère deux semaines», pointe un expert. Mais BYD regroupe plus d’une centaine d’entreprises différentes, toutes n’ont pas pu être auditées. «En Chine, il existe des centaines de subventions nationales, provinciales, municipales, mais aussi de taxes non payées ou sur le prix des achats intermédiaires», pointe aussi un avocat spécialisé sur ces questions.

En parallèle, des demandes ont aussi été envoyées à des industriels européens. Car pour imposer des droits de douanes, Bruxelles doit réussir à évaluer la marge générée par les subventions captées par les constructeurs chinois, mais aussi l’ampleur du préjudice subi. A l’issue de ce travail, les droits de douane provisoires communiqués par la Commission doivent refléter la moyenne des subventions observées au sein des trois entreprises témoin. Sur quel chiffre s’arrêtera la Commission ? Des fourchettes entre 15 et 30% circulent à Bruxelles, alors que les droits de douanes actuels sur les véhicules électriques se montent à 10% à l’entrée de l’Union européenne. «Même des droits de douanes portés à 50 % ne créeraient pas un véritable pare-feu pour l’industrie européenne face à la concurrence, selon une récente étude de Rhodium group», rappelle la chercheuse de l’institut Jacques Delors Elvire Fabry.

Un débat houleux entre Etats-membres à venir

De toute évidence, la Commission européenne devrait rester loin de la surtaxe de 100% validée fin avril par l’administration Biden pour les véhicules électriques chinois entrant sur le marché américain dès 2024. La décision américaine fait monter la pression sur Bruxelles, même si la fermeture du marché américain aux véhicules chinois devrait peu affecter le marché européen à court terme. Prudents, les constructeurs chinois ont jusqu’ici moins misé sur les Etats-Unis. Et la porte d’entrée par le Mexique, dont les importations de véhicules chinois flambent ces derniers mois, leur reste ouverte.

Mais elle pourrait encore un peu plus envenimer le débat européen à venir. Car les Vingt-sept n’en auront pas fini à l’été avec les véhicules électriques chinois. Si des droits de douanes provisoires sont imposés début juillet, ils devront encore être confirmés de façon définitive au plus tard quatre mois plus tard, par une majorité simple des Etats-membres. Or, les Vingt-sept sont loin d’être alignés sur la question, à l’image de leurs constructeurs automobiles.

De quoi augurer de belles bagarres d’ici au 4 novembre, date butoir ultime pour adopter des surtaxes aux importations. La Chine l’a bien compris et joue déjà de la menace de rétorsions ciblées. A cet effet, elle a ouvert en début d’année une enquête anti-dumping sur le cognac français. Une situation qui rappelle celle qu’avait connue l’UE en 2013 quand elle avait cherché –trop tardivement - à imposer des droits de douanes aux panneaux solaires chinois. «Il y a eu beaucoup de nouveaux textes et de déclarations sur la fin de la naïveté. Il faudra le prouver», plaide Olivier Prost.