Northvolt a fait monter les enchères. En mars 2022, le fabricant de batteries suédois avait obtenu près de 150 millions d’euros de l'Allemagne pour sa troisième gigafactory à Heide, dans le länder du Schleswig-Holstein. Dix-huit mois plus tard, le chèque a gonflé à 700 millions d’euros de subventions et 202 millions d'euros de garanties publiques. La raison ? Entre-temps, la pépite suédoise a mis dans la balance une implantation outre-Atlantique pour profiter de l’Inflation reduction act (IRA), adopté par l’administration américaine à l’été 2022. De quoi contraindre l’Allemagne à revoir à la hausse son offre.
«On ne s’est pas complètement aligné», se défend le ministre de l’Économie Robert Habeck, présent à Bruxelles lors du feu vert de la Commission européenne pour cette subvention massive. Cette possibilité de rivaliser avec les aides massives américaines ou chinoises, ouvertes en mars 2023 par la Commission européenne, pourraient pousser encore à l’inflation des subventions. «Elle marque un changement radical d’état d’esprit», salue Bastien Thomas, avocat pour le cabinet Racine.
Une course aux subventions à des niveaux inédits
La course aux giga-usines a déjà fait flamber les subventions distribuées aux industriels. Un exemple ? Sans attendre la concurrence des subventions américaines massives, ACC s’est vu autorisé 1,3 milliard d’euros de fonds publics, pour deux tiers apportés par la France et le reste par l’Allemagne dans le cadre du premier projet important d’intérêt commun (PIIEC) consacré aux batteries. Une enveloppe qui doit lui permettre de couvrir les quelques cinq milliards d’investissements de ses deux usines de Douvrin et Kaiserslautern. A Dunkerque, Verkor va bénéficier de subventions publiques à hauteur de 695 millions d’euros, uniquement en soutien de sa R&D, auxquels s’ajoutent aussi des garanties publiques.
Presque rien quand on compare aux 2,9 milliards d’euros d’aides de la part de l’État français– à mettre en face des 7,2 milliards d’euros d’investissements globaux – validé par la Commission européenne pour soutenir l’implantation de l’usine de semi-conducteurs de GlobalFoundries à Crolles, cette fois-ci grâce au «Chips Act», le plan européen qui doit doter l’Europe de capacités de production de puces. Un record français, mais pas européen. En Allemagne, Intel attend la validation définitive des 9,9 milliards d’euros de fonds publics promis par Berlin au printemps dernier pour son usine géante de Magdeburg (Saxe-Anhalt), mais compliquée par la décision de la cour de Karsruhe qui a obligé à l’automne le gouvernement allemand de réécrire son budget.
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Ces aides publiques couvrent fréquemment 30% de l’investissement total promis, voire 40 à 50% dans certains cas. «Quand on regarde les montants par gigawattheures prévus, il existe des différences notables de soutien entre les projets de batteries notamment», relève cependant un expert. Ces coups de pouces massifs sont possibles, car l’Europe a assoupli ses règles. Longtemps très rigide en matière de subventions publiques, elle multiplie depuis 2018 les projets importants d’intérêt commun (PIIEC), qui permettent aux États de financer des premières briques industrielles - et pas uniquement la recherche - là où l’Europe prend le risque d’être distancée sans investissements massifs. Une demi-douzaine ont déjà été autorisés, de la micro-électrique aux batteries (deux PIIEC à chaque fois), en passant par l’hydrogène … La crise du covid, la guerre en Ukraine puis la concurrence des 350 milliards de dollars de l’Inflation reduction act (IRA) américain ont contraint la Commission à accepter d’autres entorses plus larges – de façon provisoire –, avec des montants supérieurs d’aides autorisées aux entreprises.
Une flexibilisation des règles depuis 2018
Dans son dernier cadre temporaire sur les aides d’Etat, adopté en mars dernier, la Commission européenne autorise ainsi le versement de crédits d’impôt pour les usines de technologies vertes jusqu'à fin 2025. La France a été la première à se saisir de ce dispositif pour lancer son crédit d’impôt industrie verte, prévu dans le projet de loi industrie verte. Plafonné à 200 millions d’euros par projet, il pourra prendre en charge de 20 à 40% des coûts d’investissement des prochaines usines de panneaux solaires, éoliennes, pompes à chaleur et batteries électriques. Paris prévoit d’y consacrer tout de même 2,9 milliards d’euros au total, un chiffre un peu plus faible que celui initialement prévu par Bercy.
Jusqu’où cette escalade des subventions publiques ? Pour les industriels, le montant en euros sonnants et trébuchants ne constitue pas le seul critère de choix. Avant d’opter pour Dunkerque, le groupe taïwanais Prologium a évalué les subventions américaines qu’il pourrait obtenir en cas d’installation outre-Atlantique. «Avec l’IRA, on aurait touché les aides massives, mais une fois l’usine construite. La France proposait des aides dès la phase d’investissement et de développement», décrypte son président Europe Gilles Normand, qui va recevoir 1,5 milliard d’euros de l’Etat et des collectivités locales d’ici 2032. La plupart des experts font remarquer que d’autres éléments entrent en ligne de compte dans les choix finaux d’investissements, à commencer par la compétitivité coût, la disponibilité du foncier ou de la main d’œuvre formée.
Il n’empêche. Ramenés au nombre d’emplois en jeu, les montants déboursés sont stratosphériques. Pour Intel, le ratio promis par l’Allemagne et la Saxe-Anhalt avoisine les 3,3 millions d’euros par emploi généré. Et les taux de subvention atteignent des niveaux semblables à ceux des financements mobilisés pour l’Europe de l’Est lors de son arrimage à l’Union européenne au début des années 2000. «On a décidé que c’était le prix de la souveraineté. Mais est-ce que le choc géopolitique justifie ce montant ?», s’interroge l’expert Olivier Lluansi, qui pointe par ailleurs que «la totalité des projets de batteries est supérieure aux besoins européens en 2030. On peut s’interroger sur l’opportunité de subventionner une politique d’exportation».
Une clause pour reverser une partie des aides en cas de succès
Encore faut-il s’assurer de l’efficacité des milliards d’euros mis sur la table. Bruxelles assure avoir mis en place des garde-fous, afin d’éviter que les industriels ne fassent monter les enchères. «Il ne s’agit pas de faire des chèques en blanc. Si un projet est abandonné, et des dépenses privées ne sont pas engagées, les entreprises doivent reverser les aides», détaille-t-on à Bercy. Pour obtenir le feu vert de la Commission, les entreprises doivent démontrer que «l’aide est nécessaire, proportionnelle et incitative», relate un autre expert. Avec l’obligation de démontrer que l’aide ne dépasse pas le déficit de financement.
En revanche, les contreparties demandées aux industriels restent assez légères. Les subventions n’impliquent pas d’engagements d’emplois créés, pas plus que d’obligation de relocaliser une partie de ses approvisionnements par exemple. «Ce débat sur les emplois avait été envisagé lors du plan de relance de 2020 puis abandonné, car les engagements d’emplois ne sont pas les plus simples à manipuler», avance-t-on dans les couloirs du ministère de l’Economie. Les subventions massives ayant pour objectif d’attirer des industriels prêts à jouer la concurrence avec d’autres régions du monde, les Etats ne sont pas non plus dans la meilleure configuration pour imposer dans le dur quoi que ce soit, reconnaît Bercy. «Mais on peut considérer qu’un projet d’un milliard d’euros a, en soi, un effet d’entrainement favorable pour le tissu économique», pointe un autre expert. Dans le cas des projets d’intérêt communs (PIIEC), les industriels doivent malgré tout s’engager à diffuser l’innovation, que ce soit en s’ouvrant à des PME, en finançant des thèses ou en participant à des conférences… Tous les contrats de financement de gigafactories et d’usines de puces, négociés in fine par Bpifrance, comportent par ailleurs des mécanismes de «claw-back», une clause qui permet de restituer une partie des aides en cas de réussite meilleure que prévue du projet.
des critiques qui montent dans certaines capitales contre les subventions massives
Mais au niveau européen, ces gros chèques autorisés par Bruxelles commencent à exaspérer. Les plus petits pays, Belgique et Pays-Bas en tête, s’agacent des distorsions de concurrence entre entreprises européennes. Dans la pratique, seules l’Allemagne et la France ont les poches assez profondes pour aligner plusieurs milliards d’euros en soutien de projets industriels. Une approche qui vaut aussi pour les soutiens à la décarbonation des sites industriels existants, où la Belgique refuse d’aligner le montant de ses aides sur celles de la France pour décarboner la production d’acier d’Arcelor Mittal.
Mais même pour la France, la politique du carnet de chèques commence à atteindre ses limites. Alors que Bercy doit chercher encore 12 milliards d’euros d’économie pour 2025, le ministre de l’Économie n’exclut pas de raboter les crédits de France 2030 et réviser les aides aux entreprises. «Bercy veut encore faire des efforts. On sent une tendance à aller davantage vers des garanties» pointe un expert.
Le cadre des aides d’Etat devrait revenir sur la table en 2025. «Est-ce qu’il faudra prolonger les cadres temporaires, trouver des outils intermédiaires ou poursuivre la simplification des PIIEC ? Ce sera une question», reconnaît-on côté français. Si pour l’instant rien n’est tranché. Les fameux PIIEC restent trop complexes et lents à mettre en œuvre aux yeux des industriels, car ils obligent de coordonner un grand nombre d’Etats. Ce qui n’empêche pas le secteur de la santé, d’être sur les rangs pour en lancer un. La piste d’une enveloppe commune, qui aurait permis de subventionner en commun les sites industriels stratégiques, pourrait être relancée. La création du fonds de souveraineté s’est pour l’instant enlisée dans les débats européens. «On tire parti des flexibilisations temporaires. Mais on ne pourra pas être que dans une réponse par les aides publiques», reconnaît la chercheuse Elvire Fabry.
