Une dizaine de jours avant la publication du rapport annuel du Conseil d’orientation des retraites (COR), Emmanuel Macron laissait entendre qu’il allait mener une réforme des retraites avant la fin de son quinquennat. Le même jour, il enterrait la réforme universelle par points, adoptée en mars 2020 par l’Assemblée nationale mais suspendue en raison de la crise sanitaire. Il ne lui reste donc plus que l'option de mener une réforme « paramétrique », qui modifie un ou plusieurs curseurs (taux de cotisations, trimestres, âge légal, montant des pensions…).
En-dehors de sa volonté politique de montrer qu’il reste un réformateur, pourquoi faudrait-il réformer le système de retraites ? Comment ? Que nous apprend le dernier rapport du COR, publié début juin, sur les besoins en financements ?
Un déséquilibre lié à la crise, mais temporaire
Selon le dernier rapport du COR, en 2020, le déficit du régime de retraites s’élève à 18 milliards d’euros, alors que le système était presque à l’équilibre en 2019. Un résultat moins catastrophique que prévu, notamment parce que le PIB a moins reculé qu’anticipé (de -7,9% au lieu de -8,2%). Les recettes issues des cotisations salariales ont donc été plus élevées que prévu. Les données démographiques ont également été modifiées : le surcroît de mortalité en 2020, qui a surtout touché des populations âgées, induit un très léger gain sur les dépenses de retraite, mais insuffisant pour compenser les pertes. Une dotation exceptionnelle de 5 milliards d’euros du Fonds de réserve pour les retraites (FRR) a réduit ce déficit à 13 milliards d’euros.
Mais l’indicateur le plus important, selon le COR, est celui de la part des dépenses de retraites dans le PIB, car « il exprime (…) le niveau des prélèvements qu’il faut opérer sur la richesse produite par les actifs pour assurer l’équilibre ». La part de PIB consacrée aux retraites a fortement augmenté entre 2002 (11,7%) et 2014 (14,1%), sous l’effet conjoint de l’arrivée à la retraite des générations du baby boom et des crises de 2008 et 2010. A partir de 2014 s’est engagé un mouvement de décroissance, suite à la reprise économique et aux réformes Sarkozy/Fillon (passage de 60 à 62 ans de l’âge légal) et Hollande/Touraine (remontée progressive de la durée de cotisation). En 2020, année exceptionnelle, cette part est remontée à 14,7%. Une hausse temporaire, selon le COR: le rebond économique et la surmortalité liée au Covid-19 vont permettre aux dépenses de retraites de retrouver leur niveau d’avant-crise (13,7% du PIB) dès 2022 et jusqu’en 2030, date à laquelle cette part va diminuer. La raison : les pensions sont indexées sur les prix, et non sur les salaires.
Des dépenses « maîtrisées », affirme le COR
L’idée commune considère qu’il est indispensable de travailler plus longtemps, parce qu’il n’y aura bientôt plus assez de salariés pour payer les pensions de retraités de plus en plus nombreux. Faux, démontre le président du COR, Pierre-Louis Bras. Certes, le rapport 2020 confirme qu’il y aura de moins en moins de cotisants, relativement au nombre de retraités. Le ratio de 2,1 cotisants pour un retraité au début des années 2000, passé à 1,7 en 2019, diminuera à 1,3 en 2070. « S’il n’y avait que ça, les dépenses de retraite augmenteraient beaucoup plus ! admet Pierre-Louis Bras. Mais un autre élément va dans le sens contraire : on va donner, relativement, moins aux retraités. »
Depuis 1987, effectivement, les retraites ne sont plus indexées sur les salaires, mais sur l’inflation. Or celle-ci est moins forte que la progression des revenus d’activité. Donc, mécaniquement, les pensions de retraite baissent par rapport aux rémunérations des actifs : alors qu’aujourd’hui, la pension moyenne représente 50% de la rémunération moyenne des Français, elle ne pèsera plus que 32 à 36% (selon les scénarios) en 2070. « Cette force l’emporte sur la première, c’est pourquoi les dépenses de retraite sont maitrisées, ce qui écarte le discours catastrophiste », conclut Pierre-Louis Bras. De plus, la mise en œuvre de la réforme Touraine, qui allonge progressivement le nombre de trimestres nécessaires à la liquidation de sa retraite, et l’arrivée tardive des jeunes générations sur le marché du travail, repoussera peu à peu l’âge de départ effectif.
Le COR estime par conséquent que la part des dépenses de retraite dans le PIB va baisser, pour atteindre entre 11,3 et 13% en 2070 selon les scénarios. Dans tous les cas, le déficit du régime se réduira progressivement et le régime sera même excédentaire au milieu des années 2030 ou au début des années 2040, selon les scénarios.
Attention : la baisse des pensions est relative et non absolue. En euros, elles vont continuer d’augmenter, de 21 à 44 % (selon les scénarios) d'ici 50 ans, alors que les revenus d’activité progresseront, eux, de 67 à 131%. Mais du coup, le niveau de vie des retraités, qui avait augmenté depuis les années 70 pour se situer très légèrement au-dessus de celui de la population générale depuis 1996, va à nouveau baisser. Il se situera entre 90% et 95 % du niveau de vie de la population générale en 2040, entre 77 et 86% en 2070, son niveau des années 1980...
Diminuer les dépenses de retraite, meilleur moyen de diminuer les dépenses publiques
Alors pourquoi réformer, si le déficit se résorbe de lui-même? Les dépenses de retraite représentent une part grandissante des dépenses publiques : elle est passée de 22% en 2002 à 25% en 2019 (24% en 2020 en raison de la hausse des dépenses publiques avec la crise). « Elles expliquent une grande partie de la progression des dépenses publiques », explique le COR. Et elles continueront, en volume, à augmenter de 1,5% par an. « Or, le gouvernement s’est fixé un objectif de 0,7% de croissance des dépenses publiques par an. Les dépenses de retraite progressent donc beaucoup plus vite, note Pierre-Louis Bras. Même si leur part dans le PIB diminue, le gouvernement veut faire quelque chose. C’est pour cette raison que la question de la réforme des retraites continue à se poser. »
Quel curseur modifier pour réduire les dépenses de retraite ?
Pas question d’augmenter les cotisations sociales, le gouvernement s’est engagé à ne pas accroître le coût du travail. Il pourrait baisser les pensions, mais la mesure est impopulaire, et au contraire, il a commencé à revaloriser les pensions faibles, comme celles des agriculteurs. Restent deux possibilités : rehausser l’âge légal de départ ou augmenter le nombre de trimestres nécessaire à la liquidation de sa retraite, par exemple en accélérant le calendrier de la réforme Touraine.
Rehausser l’âge légal de départ à la retraite est l’option qui tient la corde. Actuellement, il est fixé à 62 ans, mais la moyenne des liquidations se fait à 62,4 ans. A la fin des années 2030, l'âge effectif de départ sera de 64 ans, sous l’effet de la réforme Touraine et de l’arrivée plus tardive des nouvelles générations sur le marché du travail. « Le mouvement vers les 64 ans est engagé, mais de façon lente, puisqu’il prendra 15 ans, analyse Pierre-Louis Bras. Parler (d’une réforme qui déciderait) d’un départ à 64 ans, ça veut dire accélérer ce qui va se passer de toutes façons. »
