C’est peu dire que le gouvernement est mal à l’aise avec l’idée d’une loi de programmation énergie climat, que les parlementaires ont introduit dans la loi énergie climat de novembre 2019. Ces derniers voulaient en effet avoir leur mot à dire sur le chemin qu’emprunterait la France pour atteindre l’objectif de neutralité carbone en 2050 qu’on leur demandait de voter. La demande était légitime. Depuis la loi de Transition énergétique pour la croissance verte de 2015, les objectifs énergétiques sont en effet fixés pour quatre ans, par décret, dans la Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), sans discussion au Parlement. Dans un pays où pro-nucléaires et pro-renouvelables s’affrontent depuis des décennies, c’était un moyen d’éviter les blocages.
Le gouvernement avait néanmoins fini par accepter la demande des parlementaires. Une loi de programmation énergie climat devait être votée d’ici à l’été 2023. Elle devait être l’occasion de faire voter aux parlementaires la relance d’un programme nucléaire civil, indispensable ne serait-ce que pour renouveler le parc nucléaire existant. Une étape essentielle pour permettre à l’État de financer ce programme. On parle de plus de 50 milliards d’euros, hors charges financières qui peuvent peser très lourd, pour la construction de six EPR 2.
Pour justifier cette relance alors que le démarrage de l’EPR de Flamanville se faisait attendre, EDF a dû lancer un programme Excell de reconquête de la confiance dans la filière nucléaire. Le gouvernement de son côté a demandé au gestionnaire du réseau électrique, RTE, des études factuelles pour étudier les différents mix électriques possibles pour atteindre la neutralité carbone en 2050.
Un choix "stratégique" mal assumé
Sa copie, rendue à l’automne 2021, a permis à Emmanuel Macron (alors candidat à sa réélection) d’annoncer la relance d’un programme nucléaire lors d’un grand discours de politique énergétique de Belfort le 10 février 2022. Elle pointait aussi la nécessité d’accélérer massivement sur les énergies renouvelables. Un point également acté par le discours de Belfort. Réélu, il a fallu passer des mots aux actes. Le gouvernement s’est attelé à définir une stratégie française énergie climat ou Sfec, via une grande consultation, soutenue par deux textes, une révision de la stratégie nationale bas carbone (SNBC3) et une nouvelle PPE (2024-2028). C’est cette SFEC qui devait servir de base à la loi de programmation. Mais il y avait urgence à simplifier les réglementations pour accélérer les renouvelables et lancer la construction de nouveaux réacteurs. Le gouvernement a donc demandé aux parlementaires de voter, fin 2022 début 2023, deux lois d’accélération sur les renouvelables et le nucléaire, mais qui ne fixaient aucun objectif, leur promettant qu’ils pourraient en discuter dans la loi de programmation.
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Mais, en juin 2023, la loi de programmation était repoussée à septembre. Elle fut ensuite rebaptisée, entre temps, loi de production énergétique et repoussée à début 2024. Finalement, le 8 janvier, le jour de l’annonce du remaniement ministériel, la ministre de la Transition énergétique, à la manœuvre, dévoilait un projet de loi de souveraineté énergétique. Sa partie programmatique était limitée dans l’article 1 à des objectifs de capacités installées de nucléaire et de réduction de consommation, d’autonomie énergétique des outre-mers, mais sans objectifs sur les renouvelables. Un choix «stratégique», analysait deux jours plus tard Catherine MacGregor, la directrice générale d’Engie, qui expliquait que les renouvelables «n’ont pas forcément besoin d’une loi». Selon elle, une directive envoyée aux préfets en septembre 2022 avait eu plus d’impact pour libérer les permis de construire des renouvelables que la loi.
Priorité à la réforme du marché de l'énergie
Mais ce choix stratégique, plutôt que de simplifier le vote d’une loi qui par ailleurs devait entériner la nouvelle régulation des prix de l’électricité et l’accord avec EDF pour succéder au dispositif Arenh et les droits et devoirs des fournisseurs d’énergie, a finalement réveillé l’opposition stérile entre nucléaire et renouvelables. Un clivage violent que depuis des mois, Agnès Panier-Runacher, et les patrons de RTE, de TotalEnergies ou d’EDF essayaient de tempérer par tous les moyens. En attendant les nouveaux EPR2, la France a impérativement besoin de beaucoup, beaucoup, de renouvelables. Les parlementaires, de leur côté, trouvaient néanmoins le volet programmatique un peu faible. Or à la faveur du remaniement, le ministère de la Transition énergétique a été supprimé, l’énergie passant sous le giron de Bercy.
C’est donc Bruno Le Maire qui était auditionné sur le sujet au Sénat et a répondu aux questions énergétiques à l’Assemblée nationale. L’occasion pour lui de se justifier. Et de confirmer le cap sur les renouvelables : «Oui nous accélérons sur les renouvelables, oui nous accélérons sur l'éolien, sur les panneaux photovoltaïques, sur la géothermie, sur les pompes à chaleur, sur tout ce qui permet de gagner cette bataille du climat», a-t-il déclaré le 16 mai lors des questions au gouvernement. Pour autant, la priorité pour lui reste le nucléaire, dont la relance est avant tout une question industrielle pour que la filière française, Framatome en tête, puisse produire des EPR en série.
S’est-il rendu compte que ce choix stratégique n’allait pas suffire à faire passer la loi ? En tout cas, le 17 janvier, on a appris que c’est finalement un texte amputé de son article 1, le seul programmatique, à l’en-tête du Ministère de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique qui serait présenté en conseil des ministres et soumis au vote du Parlement. Un texte purement réglementaire et qui ne garantit plus en rien la souveraineté énergétique du pays, mais fixe en revanche les nouvelles régles du marché de l'électricité post Arenh et de régulation des fournisseurs, des combustibles nucléaires et la possibilité de régler par ordonnance, plus tard, l’épineux contentieux avec Bruxelles sur le renouvellement des concessions hydroélectriques.
Des sénateurs vent debout
Un caviardage qui a provoqué l’ire des sénateurs. « L’absence de ce volet dans le texte actuellement en consultation remet en question la capacité du Parlement à débattre de questions stratégiques pour notre souveraineté et notre transition énergétiques. Cette situation est inacceptable, tout comme la proposition de scinder et de reporter ce volet dans un autre véhicule», écrivent les sénateurs dans un communiqué envoyé le 17 janvier. «Pour une relance efficace de la production d’énergie décarbonée, notamment nucléaire, il est crucial de définir des objectifs clairs et stables pour les entreprises, les collectivités et les citoyens. Ce volet est non seulement un impératif démocratique mais aussi une nécessité économique», y explique Dominique Estrosi Sassone, présidente de la commission des affaires économiques. De son côté, Daniel Gremillet, rapporteur de la loi Énergie-Climat de 2019 et président du groupe d’études «Énergie», appelle le gouvernement "à respecter l’esprit de la loi "Énergie-Climat" de 2019. La définition de nos objectifs énergétiques doit être le fruit d’un processus parlementaire, démocratique et ouvert, et non d’une démarche technocratique, en huis clos. C’est la clé pour relever les défis de la décarbonation et de la réindustrialisation ».
De son côté, Bercy explique avoir «décidé de reporter l'inscription de ce volet programmatique dans la loi», le temps de «permettre de finaliser le travail de consultation sur notre stratégie pour l'énergie et le climat». Étonnant, alors que suite à une très large et longue concertation, la SFEC a été dévoilée fin 2023. Mais le nouveau ministre en charge de l’Énergie considère qu’il lui faut «prendre davantage de temps pour trouver le juste équilibre entre les différents leviers de notre politique énergétique pour atteindre la neutralité carbone en 2050 et ce qui doit relever de la loi et ce qui doit plutôt s'inscrire dans la programmation sur l'énergie et le climat, au niveau réglementaire». Autrement dit : la loi de programmation énergie climat, qui doit garantir sur le long terme la souveraineté énergétique de la France tout en atteignant la neutralité carbone en 2050, n’est pas pour demain. Si elle finit bien par voir le jour... Une incertitude qui pénalise tous les industriels de l’énergie et de l’efficacité énergétique qui ont besoin d’une vision claire de la stratégie française pour investir dans leur outil de production et trouver des financements pour développer les projets, construction de 14 EPR2 compris.
