C’est la voie la plus rapide pour sortir des contentieux avec Bruxelles, qui demande une mise en concurrence des concessions hydroélectriques échues depuis 2014. L’option d’une quasi-régie a pourtant été définitivement écartée par une mission d’information de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, qui a remis son rapport le 13 mai.
Après avoir sorti les solutions de création d’un établissement public industriel et commercial (EPIC), la qualification de service d’intérêt économique général (Sieg), et la prolongation contre travaux, qui n’offraient que des réponses incomplètes et fragiles, la mission a aussi abandonné la solution de quasi-régie. Elle n'a retenu que la solution d’un régime d’autorisation pour sortir du précontentieux avec la Commission européenne. Cette dernière demande depuis 2014 la mise en concurrence des concessions hydrauliques échues ou nouvelles et critique une position dominante d’EDF sur l’hydroélectricité.
Le parc hydroélectrique français compte 2640 ouvrages, dont 340 de plus de 4,5 MW, représentant 90% de la puissance installée (26,2 GW outre-mer compris), qui sont sous le régime de concession et qui appartiennent à l’État. EDF détient 70% de la puissance nationale avec 425 ouvrages hydrauliques et 237 grands barrages avec déjà 20% de ses concessions échues. La CNR, filiale d’Engie, opère 25% de la capacité hydraulique avec une concession unique sur tout le Rhône renouvelée jusqu’en 2041. La SHEM, autre filiale d’Engie, exploite 11 sites de production dans les Pyrénées, le Massif Central et sur le Lot, soit 3% des capacités. 65% de ses concessions ont échues. Au total, 61 des concessions seront échues à fin 2025 et la moitié d’ici à 15 ans. En attente de résolution du contentieux, les ouvrages sont placés sous le régime de délais glissants. Il proroge les concessions jusqu’à leur renouvellement contre paiement à l’État d’une part du bénéfice, mais interdit les investissements de développement. Les 2300 autres ouvrages de moins de 4,5 MW, sont déjà sous un régime d’autorisation d’exploitation délivré par l’État, et souvent propriété des opérateurs. L’hydraulique fournit entre 12 et 14% de l’électricité.
Le critère d'acceptabilité plus fort que la rapidité
Pour évaluer les différentes options pour éviter la mise en concurrence des concessions, une «ligne rouge», selon le Premier ministre François Bayrou, une mission parlementaire transpartisane rassemblant les neuf groupes parlementaires a été lancé en septembre 2024. Pilotée par la députée socialiste de l’Isère Marie-Noëlle Battistel et le député Modem du Maine-et-Loire Philippe Bolo, elle a défini une grille d’analyse de douze critères. L'on y retrouve ainsi de mettre fin aux contentieux sur les concessions et la position dominante d’EDF, le maintien de la propriété publique des ouvrages ou la sécurité d’approvisionnement et des ouvrages. «Entre la quasi-régie et le régime d’autorisation, les deux remplissaient cinq critères sur douze, mais là où la quasi-régie remplissait aussi celui de mise en œuvre rapide, elle ne remplissait pas celui de l’acceptabilité des exploitants et des différentes parties prenantes», autre ligne rouge, explique Philippe Bolo.
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«Outre que ce schéma, qui était une composante centrale du projet Hercule, conduit à la désintégration de fait du groupe EDF, la quasi-régie engendrerait une catastrophique désoptimisation des liens structurels entre parc nucléaire et parc hydroélectrique. Elle n’apporte enfin aucune réponse aux spécificités des opérateurs historiques que sont la CNR et la SHEM», explique le syndicat CFE Energies dans un communiqué. Quant au statu quo, il ne permet pas de lancer les investissements nécessaires pour augmenter les capacités hydrauliques de 2,8 GW, dont 2,5 GW de STEP (station de transfert d’énergie par pompage) d’ici à 2035, comme le prévoit la PPE3. «Or relancer les investissements hydrauliques, qui permettent notamment de stocker l’électricité, est la motivation première de la mission parlementaire», rappelle la députée Marie-Noëlle Battistel.
Une loi pour imposer le régime d'autorisation
Il ne reste donc plus que le régime d’autorisation, déjà appliqué aux petits ouvrages hydrauliques, conclut la mission parlementaire, sans faire l’unanimité. «Le passage à un régime d’autorisation ne donne aucune garantie d’éviter la concurrence, fait reconnu par les rapporteurs eux-mêmes. Pire, cette solution, défendue par le gouvernement Borne puis le Rassemblement National, implique la perte de propriété publique des barrages vendus aux exploitants», explique dans un communiqué le député LFI-NFP de Loire-Atlantique Matthias Tavel. Il reste minoritaire. Pour marquer leur choix et leur détermination, les députés veulent même faire voter une loi spécifique «très vite», d’ici à la fin de l’été si possible,
Problème, les contours du projet de loi sont encore flous. Son périmètre d’application, portant sur les seules concessions échues, ou sur tous les ouvrages soumis à concession, mais également la valeur des ouvrages hydrauliques que devront acquérir EDF et la SHEM, restent notamment à définir. Sans parler des risques de requalification des ouvrages. De plus, les rapporteurs ne sont pas sûrs qu’elles satisfassent la Commission et permettent de sortir du contentieux et attendent leur avis. «On a présenté le principe du mécanisme qu'on pourrait proposer. Mais tout ça va être évidemment discuté avec la Commission. Nous ne souhaitons pas engager par le projet de loi un processus qui ne lèverait pas immédiatement les contentieux», explique Marie-Noëlle Battistel.
Unanimité sur une résolution européenne
La mission explore donc en parallèle une autre voie, celle de pousser la Commission à réviser la directive "Concessions" de 2014 pour en exclure l’hydraulique au même titre que l’eau. À l’unanimité, les députés de tout bord politique, membres de la mission d’information sur l’hydroélectricité, ont voté le 30 avril une proposition de résolution européenne, qui invite le gouvernement à défendre la démarche. Mais l’hypothétique révision de la directive concession pourrait prendre des années. De plus, comme le passage à l’autorisation, "l’évaluation de ces options montre qu’elles ne sont pas exemptes de tout inconvénient et ne permettent pas de lever à coup sûr, à elles seules, les deux précontentieux européens", écrivent les auteurs du rapport.
La Commission a déjà demandé des mesures compensatoires pour écarter la mise en concurrence, notamment sur le sujet de la position dominante d’EDF en matière de production hydroélectrique. L’opportunité d’une mise à disposition de l’hydroélectricité produite sur les marchés est donc envisagée, ce qui fait immédiatement penser au mécanisme de l’Arenh (Accès régulé à l’électricité nucléaire historique), instauré en 2011 pour 15 ans, pour compenser la position dominante d’EDF dans le nucléaire et permettre le maintien d’un groupe intégré.
Vers un Arenh Hydro qui ne dit pas son nom
Si les députés ne savent pas encore quelle forme cet accès à l’hydroélectricité pourrait prendre, s’il s’agira de donner accès à des volumes d’eau, ou des volumes d’électrons, avec des enchères sur les prix ou des prix de marché, ils savent déjà ce qu’ils ne veulent pas. «Ce que l’on ne veut pas absolument, c'est un dispositif asymétrique comme l'était l’Arenh, et non revalorisé. Et nous ne voulons pas qu'il n'y ait pas de prise de risque de ceux qui viennent se sourcer», prévient Marie-Noëlle Battistel. Les députés ne veulent pas non plus déstabiliser financièrement EDF, «qui doit investir massivement à la fois dans le nucléaire, puisque c'est la ligne qui a été déterminée, et sur les énergies renouvelables». La Commission européenne se serait montrée ouverte à l’idée.
