Quel avenir pour la technologie EPR ? Jeudi 9 juillet, la Cour des comptes a présenté son nouveau rapport sur la filière. Et on peut dire qu'elle en prend pour son grade. Chapeautée par EDF, la construction de Flamanville (Manche) est décrite comme un "échec opérationnel" ayant entraîné des "dérives de coûts et de délais considérables".
De leur côté, les "déboires" du montage de l'EPR d'Olkiluoto en Finlande auraient "fortement contribué" aux difficultés financières de l'ancien groupe Areva. Ainsi, "la construction de nouveaux EPR en France ne saurait en tout état de cause être envisagée sans réponses préalables claires sur les modes de financement et la place de la production électronucléaire dans le mix énergétique de demain", estime le rapport.
"Une dérive considérable"
En premier lieu donc, le document s'attarde sur le cas de l'EPR de Flamanville. Il rappelle que le coût prévisionnel, évalué à 12,4 milliards d'euros en 2019, a été multiplié par 3,3 par rapport aux prévisions initiales, et réévalué à sept reprises entre 2006 et 2019. Ces éléments, qui constituent "une dérive considérable", sont expliqués par des "causes multiples", explique Pierre Moscovici, premier président de la Cour des comptes, lors de la remise du rapport.
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Tout d'abord, le retrait allemand du développement de la technologie de l'EPR en 1998 n'a pas entraîné la reprise à zéro des études d'ingénierie et des options de conception, déjà très avancées à l'époque. "La conception du réacteur demeure marquée par cette sorte de double paternité qui a constitué une source importante de complexité", commente Pierre Moscovici. Le projet a également souffert d'une "dualité franco-française", entre EDF et Areva, tous deux souhaitant devenir le leader du nucléaire dans l'Hexagone. Au lieu de s'associer, les deux groupes ont choisi de monter leurs propres installations : Flamanville pour l'un et Olkiluoto pour l'autre. Cette compétition "n'a pas été arbitrée par les pouvoirs publics et a conduit, dans une sorte de surenchère, au lancement précipité des chantiers de construction de ces deux premiers EPR […] sur la base d'études insuffisamment détaillées", ajoute Pierre Moscovici.
Sous-estimation de la complexité technique
Autre difficulté, la sous-estimation de la complexité de la construction. La technologie EPR permet une augmentation de la puissance des réacteurs à 1650 MW, contre 1450 pour les actuels. "Flamanville 3 n'est pas le réacteur de Civaux 2 en plus gros, c'est un autre réacteur bien plus difficile à construire", poursuit le président de la Cour des comptes. Qui dit augmentation de puissance dit hausse des difficultés techniques, un point qui aurait été sous-estimé selon le rapport. Pour preuve, alors qu'on estimait, entre 1996 et 2000, à 121 mois la durée de construction d'un réacteur classique, EDF a initialement proposé 54 mois pour Flamanville. Une durée désormais estimée à 187 mois. Alors que les besoins en ingénierie de construction étaient au départ estimés à 5 millions d'heure de travail, il en faudra en fait au moins 22 millions.
Loin d'être anodines, ces sous-estimations ont entraîné près de 4 500 modifications du plan initial. Et sur les douze principaux contrats passés avec des sous-traitants, onze présentent des augmentations de coûts comprises entre 100 % et 700 %.
Manque de compétence et défaut de pilotage
Autre élément sous-estimé selon le rapport : la "perte de compétences techniques de la filière nucléaire française", qui s'explique en partie par "l'intervalle d'environ quinze ans entre le lancement du chantier de Civaux 2 et celui de Flamanville 3". La filière EPR n'a pas été capable de maintenir un haut niveau d'exigence pour la fabrication et le suivi de certains équipements, ce qui aurait entraîné des écarts de qualité dans la réalisation de certaines soudures de l'enceinte du réacteur. "Leur seule réparation entraîne un surcoût de construction de l'ordre de 1,5 milliard d'euros, ajoute Pierre Moscovici. Notre rapport recommande donc de mettre en place un référentiel commun aux acteurs industriels sur les modalités d'application du principe d'exclusion de rupture [démarche pour exclure ou rendre improbable toute hypothèse de rupture technique, ndlr], pour éviter les conséquences dommageables d'interprétations différentes."
Enfin, en plus des problèmes initiaux liés à la genèse du projet, le rapport pointe du doigt un "défaut de pilotage du chantier", explicable par une "confusion entre la maîtrise d'ouvrage et la maîtrise d'œuvre". La Cour des comptes recommande une séparation des deux fonctions et la reconsidération de "la notion d'architecte ensemblier". Le conseil d'administration d'EDF "a exercé un contrôle stratégique insuffisant sur la conduite de ce projet", enchaîne Pierre Moscovici. Le document note qu'en 2011 et 2015, l'EPR de Flamanville n'a été inscrit à l'ordre du jour d'aucune des réunions du conseil. "Nous recommandons donc d'assurer une revue semestrielle du projet au sein de cette instance mais aussi de calculer et de suivre la rentabilité prévisionnelle du réacteur", prescrit l'ancien ministre.
Des doutes sur l'exportation de la technologie
En plus des difficultés rencontrées pendant la construction de l'EPR de Flamanville, qu'EDF "partage et affirme être résolue à surmonter", le rapport s'attarde sur les autres projets internationaux. Il rappelle que la Chine est le seul pays à actuellement éprouver la technologie, via les réacteurs Taishan 1 et 2, mis en service en 2018 et 2019, avec cinq ans de retard sur le calendrier initial et un surcoût de 60 %. Deux autres réacteurs sont en construction depuis 2019 à Hinkley Point (Royaume-Uni). Leur financement est assuré par EDF et "pèse considérablement sur sa situation financière", selon le rapport.
Alors qu'elle devait avoir lieu en 2009, la mise en service de l'EPR d'Olkiluoto d'Areva ne devrait pas avoir lieu avant 2022. Le coût de construction pour la partie assurée par l'ancien groupe pourrait atteindre 8,2 milliards d'euros, soit près de quatre fois le montant prévu au contrat initial. Les autres projets d'exportation d'EPR (six en Inde et deux autres au Royaume-Uni), sont pour l'heure "entourés d'incertitude, selon Pierre Moscovici. Les décisions d'investissement à l'étranger doivent donc faire l'objet d'un suivi et d'un pilotage renforcés, pour éviter que la volonté d'exporter la technologie de l'EPR ne mette en danger la filière". Les projets nucléaires présentant "des risques élevés et une rentabilité probablement insuffisante" pour attirer le privé, les prochains lancements de chantier devront être précédés "d'une définition claire des niveaux de risques et de rentabilité attendus ainsi que des conditions de financement".
Réorganiser et améliorer le suivi
Après le constat, quelles préconisations pour l'avenir ? La prochaine étape doit passer par "une réorganisation au sein d'EDF entre maîtrise d'ouvrage et maîtrise d'œuvre", selon le rapport. Le suivi doit également "se resserrer au niveau de l'État", via le ministère de la Transition écologique et l'Agence des participations de l'État. Ce dernier détient en effet Orano, le nouvel Areva, dans lequel ont été injectés 4,5 milliards d'euros. Il a également fourni 3 milliards d'euros à EDF pour acquérir Framatome.
Cette amélioration de la gestion est d'autant plus importante qu'EDF travaille déjà à la conception d'une deuxième génération d'EPR. La Cour des comptes évalue le coût de la construction de trois paires de ces nouveaux "EPR 2", pour l'entreprise publique, à environ 42 milliards d'euros. "La perspective du déploiement de ce réacteur EPR de nouvelle génération soulève selon nous deux questions centrales : celle de son financement et celle de sa place dans le mix électrique à long terme", commente Pierre Moscovici.
Des réflexions obligatoires sur le financement
Le rapport estime que la filière nucléaire doit trouver de nouveaux moyens de se financer. Aucun nouveau projet ne devrait être lancé sans une forme de garantie publique, impliquant un minimum de compétitivité pour l'électricité produite. La décision de déployer ou non les "EPR 2" devra également être prise dans les prochaines années, les réacteurs du parc actuel atteignant leur âge limite de 60 ans entre 2040 et 2045. Une décision qui pourrait avoir des conséquences jusqu'au 22e siècle, horizon du démantèlement de cette nouvelle génération d'EPR.
Malheureusement pour elle, "il demeure pour nous une incertitude sur la capacité de la filière nucléaire française, malgré les importants efforts qu'elle conduit actuellement, à construire de nouveaux réacteurs électronucléaires dans des délais et pour un coût qui demeurent acceptables", avertit le président de la Cour.
Éviter de reproduire les mêmes erreurs
La décision du gouvernement a été renvoyée à la mi-2023, soit après la mise en service théorique de Flamanville 3. En attendant, le rapport préconise un retour d'expérience complet et systématique sur les constructions en cours ou achevées des EPR, pour éviter de reproduire les mêmes erreurs, et une nouvelle planification stratégique du mix électrique.
Malgré un constat extrêmement critique sur la situation actuelle, la Cour des comptes espère que "les difficultés passées" serviront à "éclairer les choix futurs". Elle rappelle aussi que son travail n'a pas pour but de "disqualifier" la technologie EPR, "ni à occulter les atouts de l'électricité d'origine nucléaire". La balle est désormais dans le camp de la filière.
