L'Usine Nouvelle.- On entend parler de régulation des Gafa depuis des années, sans résultat. Comment expliquer cet échec ?
Joëlle Toledano. Le verbe réguler a en réalité souvent pris le sens de contrôler. Il n’y a pas eu de proposition claire sur la façon de réguler les Gafa, au sens de la régulation économique. Jusqu’à récemment, le consensus portait plutôt sur le fait qu’il ne fallait pas réguler ces entreprises, qu’il fallait les laisser se développer au nom de l’innovation.
Quand on a parlé de régulation des plates-formes numériques en 2015, ce qui a débouché sur l’entrée en vigueur en juin dernier du règlement Platform to Business, il s’agissait de règles appliquées à toutes les plates-formes numériques, y compris Airbnb, Uber... L’idée de réguler spécifiquement les Gafa parce qu’ils auraient trop de pouvoir n’émerge qu’en 2019. Le premier texte à poser un tel diagnostic est le rapport réalisé pour le ministre de l’Économie britannique par Jason Furman, l’ancien conseiller économique de Barack Obama, en décembre 2019.
Comment a émergé le constat d’une position dominante qui n’est plus acceptable ?
Deux diagnostics ont convergé. D’abord celui de la particularité des Gafa. Ils ont réussi à verrouiller non seulement leur marché initial – le moteur de recherche pour Google, le réseau social pour Facebook, la vente en ligne pour Amazon... –, mais aussi les marchés adjacents pour créer des empires économiques à l’intérieur desquels ils sont devenus des régulateurs. Pour cela, ils ont utilisé des stratégies communes, comme les effets de leviers, une fixation particulière des prix, l’utilisation des données, la publicité... Aujourd’hui, ces empires économiques sont impossibles à concurrencer. Le deuxième diagnostic posé est que le droit de la concurrence n’arrive pas à résoudre le problème. Même quand le législateur arrive au bout de sept ans à condamner Google à propos de Google Shopping, on échoue derrière à recréer de la concurrence.
Aujourd’hui, ces empires économiques sont impossibles à concurrencer.
— Joëlle Toledano
Depuis deux ans, l’idée de démanteler s’est substituée à celle de contrôler, non ?
Le Congrès des États-Unis ne parle pas à proprement parler de démantèlement, mais de séparation structurelle. Cela renvoie essentiellement à lutter contre des conflits d’intérêts, dans des modalités qui ne sont aussi précises qu’on a bien voulu le commenter. N’oublions pas que les États-Unis voient les Gafa comme des champions nationaux. Ils vont probablement s’attaquer au problème de la responsabilité. Celle liée aux fausses informations et commentaires haineux, et celle liée à l’e-commerce, avec le fait qu’en Europe comme aux États-Unis, les vendeurs en ligne ne sont pas responsables s’ils vendent un produit ne respectant pas les lois en matière de sécurité. Comme l’Europe, les États-Unis sont confrontés au problème de la position dominante des Gafa. Mais nous, nous avons en plus le souci de voir d’autres acteurs concurrents se développer. Là-dessus, nous ne pouvons pas compter sur les Américains pour qu’ils fassent le travail à notre place.
Que doit faire l’Europe ?
La régulation que je propose s’organise en deux niveaux. Le premier renvoie à leur interdire certaines pratiques, comme favoriser ses propres offres. S’ils le font, il faut les sanctionner tout de suite, sans attendre des années comme cela a été fait pour Google Shopping. Le régulateur devra donc disposer de moyens techniques et humains pour contrôler les pratiques et leurs conséquences, et ainsi avoir rapidement les preuves. Ce premier niveau est ce qui semble être effectivement préparé par la Commission européenne, même s’il faudra le vérifier dans les semaines qui viennent. Le deuxième niveau est une régulation pour permettre une réouverture à la concurrence, entreprise par entreprise, des marchés qui ont été verrouillés. Les Gafa ont des pratiques communes pour verrouiller leurs marchés, mais ce sont aussi quatre entités très différentes, chacune avec son modèle économique. Il faut donc prendre des mesures adéquates marché par marché.
Avec 90% des parts de marché de la recherche en ligne, Google sait à l'avance quelles questions les internautes vont poser. Les nouveaux entrants doivent disposer de cette information.
— Joëlle Toledano
Quelles mesures par exemple ?
Dans le cas de Google, l’un des enjeux est de permettre qu’il y ait effectivement des concurrents sur le système de recherche. Sauf que Google, en ayant 90 % des parts de ce marché, sait à l’avance quelles questions les internautes sont susceptibles de poser. Cela lui confère un avantage insurmontable. Face à ce constat, l’autorité de la concurrence britannique a proposé de permettre aux nouveaux entrants de disposer de cette même information. La concurrence ne s’improvise pas. La situation est tellement asymétrique aujourd’hui qu’un nouveau venu fera face à un système verrouillé. C’est déjà ce qui s’est passé avec l’ouverture à la concurrence des télécoms. Le régulateur a commencé par fixer le prix de tout ce qui allait être acheté à Orange. Mais cela n’a pas fonctionné, la seule concurrence se faisait en fait sur le commercial. Il a fallu décider d’une régulation asymétrique pour que des concurrents développent leurs offres, comme Free a pu le faire après qu’on lui ait donné accès à la boucle locale.
Cela passe-t-il aussi par l’argent, comme la rente publicitaire de Google ?
Si cette rente est illégitime, c’est-à-dire qu’elle ne vient pas de l’efficacité de ce qui est proposé, mais du fait qu’on se favorise soi-même grâce à sa situation de monopole, oui. Il faut regarder chaque verrou pour aider la concurrence là où ça bloque. Casser le quasi-monopole de Facebook sur les réseaux sociaux repose notamment sur l’interopérabilité. Rendre possible le passage d’un réseau à l’autre, y compris en dehors de l’empire de Facebook, permettrait à un tiers de toucher des gens qui sont sur Facebook ou Instagram. Dans le cas d’Amazon, l’avantage c’est Amazon Prime, qui permet d’être livré « gratuitement », même pour un achat de 5 euros. Personne ne peut lutter contre cette concurrence. Si Amazon Prime est bien devenue une barrière à l’entrée, il faut soit forcer Amazon à augmenter ses prix, soit au contraire donner accès à tout le monde à un tel système.
Jusqu’à présent, nous ne nous sommes pas donné les moyens d'imposer quoi que ce soit aux Gafa. Mais nous les avons.
— Joëlle Toledano
Avons-nous réellement la capacité d’imposer ou d’interdire quoi que ce soit aux Gafa ?
Jusqu’à présent, nous ne nous sommes pas donné les moyens de leur imposer quoi que ce soit. Mais nous les avons. Le marché européen est absolument central pour les Gafa, surtout à l’heure où les marchés américain et chinois se ferment l’un à l’autre. Un rapport de force peut s’instaurer dans la mesure où, après avoir défini nos règles, nous leur disons quand ils ne les respectent pas, et que nos sanctions financières soient autrement plus dissuasives qu’aujourd’hui. Ce ne sera pas simple. Il faudra de la volonté politique, les bons outils juridiques, mais aussi des moyens techniques. Il faut créer des centres de compétences en Europe et dans chaque pays. Avec par exemple des équipes pour tester et contrôler les algorithmes. Je trouve fascinant que trois ans après avoir ouvert à la concurrence les comparateurs de prix, et alors que les acteurs nous disent que ça n’a pas fonctionné, nous n’avons toujours pas les moyens d’évaluer la mesure.
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Le rapport de force évolue-t-il dans le bon sens, avec le positionnement de la nouvelle Commission européenne ?
Le rapport de force a très nettement évolué et il devrait permette que la discussion avance. Les dirigeants européens ont fait évoluer leur façon d’aborder le sujet. Désormais, on a arrêté de rêver sur le fait que l’autorégulation suffise. Mais je ne suis pas totalement convaincue qu’ils en soient arrivés à la conviction de devoir réguler, en se donnant comme objectif de réintroduire la concurrence et en adaptant les méthodes aux différents modèles économiques. Je crains qu’ils s’en tiennent à l’idée que le seul rapport de force suffise. Or sans régulation économique, fondée sur une bonne compréhension technique, nous n’y arriverons pas.
