Était-il vraiment judicieux de pousser les négociations dans ce contexte ? Depuis plusieurs mois, la Commission européenne fait le forcing pour clore les discussions autour de son accord de libre-échange avec le Mercosur, commencées en 1999. Après avoir espéré un feu vert final en décembre lors du sommet du Mercosur, le commissaire européen au commerce Vladis Dombrovskis considérait encore le 23 janvier qu’un accord avec l’Argentine, le Brésil, l’Uruguay et le Paraguay «était à portée de main avant la fin de son mandat » à l’été. «La Commission voulait redorer son bilan en matière de libre-échange, alors que certains lui reprochent de ne pas en avoir fait assez», décrypte l’économiste d’Attac Maxime Combes.
De façon prévisible, l’annonce a contribué à électriser le débat en France. D’autant plus en pleine mobilisation des agriculteurs et à quatre mois des élections européennes. En France, l’accord avec le Mercosur fait l’objet d’un tir de barrage, alors que les éleveurs bovins et ovins et les sucriers s’alarment de la hausse des quotas pour les agriculteurs sud-américains. En marge du Conseil européen le 1er février, Emmanuel Macron s’est félicité que l’accord «n’ait pas été conclu à la va-vite comme certains menaçaient de le faire».
Avenir incertain de l'accord avec le Mercosur
L’issue de cet accord est très incertaine. Contrairement à ce que l’Elysée avait annoncé, les négociations par la Commission au nom des Etats-membres se poursuivent toujours. Les discussions ne portent d’ailleurs pas sur le contenu de l’accord de libre-échange en lui-même, signé depuis juin 2019, mais pas encore ratifié. Mais sur une annexe, ajoutée en mars 2023 notamment à la demande de Paris, qui doit intégrer des engagements, notamment sur le respect des accords de Paris. En cas de fumée blanche sur cette partie, la totalité du texte devra être ratifié par le Conseil et le Parlement européen.
Comme tous les accords de libre-échange récents, celui avec le Mercosur comprend un volet de politique commerciale classique, pour lesquelles les décisions à Bruxelles se prennent à la majorité qualifiée, et des dispositions relatives à l’investissement qui sont, elles, soumises à la règle de l’unanimité. Théoriquement, Paris ne peut donc pas bloquer seul l’entrée en vigueur de l’accord si la Commission opte pour une ratification séparée des deux volets, comme elle l’a fait pour l’accord de libre-échange avec le Canada par exemple. «Tout le monde se repasse le mistigri pour ne pas être celui qui fait échouer l’accord. La France aurait pu réclamer un nouveau mandat de négociation, elle ne l’a pas fait. La politique commerciale n’a pas été pensée pour gérer un désaccord européen une fois le texte négocié», pointe Maxime Combe, qui reconnait qu’un arrêt des discussions «aura des répercussions géopolitiques» pour l’Union européenne. En pratique, ignorer l’opposition de Paris aurait un coût politique difficile à mesurer.
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La volonté de diversifier les débouchés industriels
Or, si l’Autriche et les Pays-Bas refusent aussi l’accord en l’état, la majorité des pays européens, notamment l’Espagne et l’Allemagne, restent favorables au texte qui ouvrirait un marché de 271 millions d’habitants à leurs entreprises. De façon globale, «l’impact de l’accord avec le Mercosur est favorable à la France, selon les modèles d’évaluation», reprend Antoine Bouët, le directeur du centre de recherche CEPII. Mais en faisant des perdants, dans l’élevage par exemple, et des gagnants. L’accord réduirait considérablement les droits de douanes sur les importations d’automobiles européennes (taxées à 35%), les pièces automobiles, les machines en tout genre, la chimie, la pharmacie, mais aussi sur les vins (27%), les fromages ou les confiseries.
Pas de miracle à attendre à court terme pour l’industrie européenne : la baisse des droits de douane n’est prévue qu’après une période de transition de quinze ans pour l’automobile par exemple. Il n’empêche : pour l’Union européenne, continuer à signer des accords de libre-échange relève de sa sécurité économique. Dans un monde où les frontières peuvent se refermer brutalement, «les entreprises doivent diversifier la structure de leurs ventes, pour ne pas dépendre trop d’un partenaire commercial», souligne Antoine Bouët. En gros, ne pas mettre tous leurs œufs dans le même panier, même si les échanges avec le Mercosur ne comptent encore que pour 2% des exportations européennes.
Les matières premières critiques, un des enjeux clefs de l'accord avec le Mercosur
Autre enjeu : avec l’accord de libre-échange, l’Union européenne espère sécuriser son accès aux métaux critiques pour son industrie, notamment dans les batteries électriques. Elle va avoir besoin de lithium, dont l’Argentine possède les troisièmes réserves mondiales. Selon l’agence internationale de l’énergie (AIE), le Brésil possède un cinquième des réserves mondiales de nickel, de graphite et manganèse, utilisés dans les batteries, même s’il n’en exploite qu’une petite partie pour l’instant. Et il contrôle plus de 90% de la production mondiale de niobium, placé sur la liste des matières premières critiques de l’Union européenne.
Un des volets négociés avec le Mercosur prévoit d’interdire des quotas et des restrictions à l’exportation. «Pour les Européens, il est essentiel de s’assurer un accord privilégié d'accès à ces ressources, alors que la Chine y investit déjà beaucoup dans des mines», reprend Antoine Bouët. Si possible avant la Chine, qui n’a pas encore d’accord avec le Mercosur. «De façon générale, ne pas signer cet accord serait à courte vue et jouerait contre les intérêts de l’Europe», juge dans une note Agathe Desmarais, l’une des expertes de géoéconomie du conseil européen en relations internationales (ECFR).
Cette course aux métaux, notamment au lithium, a justifié aussi la renégociation de l’accord commercial avec le Chili, achevé en décembre 2023. «Le nouvel accord interdit au Chili de privilégier ses entreprises locales par rapport aux entreprises européennes pour la valorisation des matières premières, ce qui est très discutable», critique Maxime Combes. La Bolivie, le troisième pays du «triangle du lithium» andin, est de son côté en cours de négociation pour rejoindre de son côté le Mercosur… Les accords de libre-échange ne sont pas la seule option pour sécuriser un accès aux matières premières, font reconnaître les plus critiques. «L’UE négocie par exemple en parallèle des accords de coopération avec tous les Etats membres du Mercosur», remarque Maxime Combes.
D'autres accords dans les tiroirs
La Commission européenne n’a cependant pas renoncé aux accords commerciaux. L’accord avec le Mercosur ne devrait pas être le dernier, du point de vue de Bruxelles. Ces derniers mois, l’Union européenne a conclu ses négociations avec la Nouvelle-Zélande et le Kenya, beaucoup moins stratégiques au vu de leur poids dans les échanges. Les discussions avec l’Australie ont été arrêtées abruptement à l’automne. Mais la DG Trade, qui mène les discussions pour la Commission, poursuit les échanges pour remettre à jour l’accord commercial avec le Mexique et conclure de nouveaux accords avec l’Inde et l’Indonésie. Dans ces trois pays, il y a peu de chance d’aboutir rapidement. Avec l’Inde, les discussions démarrées il y a 17 ans sont encore loin du compte.
La décision de l’Union européenne d’inclure désormais des clauses miroirs dans ses accords commerciaux ne simplifie pas non plus les échanges. Pour déminer les critiques sur sa politique commerciale, ces clauses réclament que les produits importés sur le marché européen respectent les mêmes contraintes de production, que ce soit en matière environnementale ou sociale que les biens fabriqués en Europe. «L’Inde considère la demande européenne comme de l’impérialisme réglementaire», résume Antoine Bouët, qui juge par ailleurs ces mesures complexes à faire appliquer de façon effective.
Elles ne sont pas non plus la panacée côté européen pour les perdants de ces accords. «La Commission avance que les quotas pouvant entrer sans droit de douanes sont minimes comparés au marché européen. Mais l’effet de ces accords de libre-échange est cumulatif. Quand on additionne l’ensemble des quotas, cela commence à peser lourd, par exemple sur le marché de la viande d’aloyau», évacue Maxime Combes. Les débats sur la politique commerciale ne sont pas près de s’éteindre.
