Ce que pourraient contrôler les douanes en cas d'accord avec le Mercosur

OGM, pesticides, hormones de croissance en élevage… Alors que les discussions autour de l'accord de libre-échange avec le Mercosur pourraient bien être entrées dans leur dernière ligne droite, avec une conclusion possible des négociations à l’issue du sommet à Montevideo qui débutera le 5 décembre, coup de projecteur sur ce que les douanes seront en mesure de contrôler (ou non) pour ce qui est des denrées alimentaires qui rallieraient le Vieux Continent depuis le bloc sud-américain.

Pierre-Henri Girard Claudon

Publié le 3 décembre 2024 à 14h00

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Les porte-conteneurs MSC Madrid MSC Hungary et MSC Amy en operations a TNMSC (terminal à conteneurs TIL-MSC du port du Havre) — Quels contrôles aux frontières en cas d'accord Mercosur ?

Le dénouement après plus de 25 ans. Le sommet Mercosur, qui s’ouvre le 5 décembre à Montevideo, pourrait enfin voir l’accord de libre-échange entre l’Union européenne (UE) et ces pays d’Amérique du Sud conclu. Les discussions avaient débuté à la fin des années 1990. Et alors que les agriculteurs français battent le pavé, fustigeant les concurrences déloyales charriées par les accords de libre-échange, les contrôles en douane des denrées alimentaires promettent d'être sous les projecteurs en cas de signature de l'accord. L'occasion d'une revue de leur fonctionnement et la manière dont ils pourraient évoluer.

«Aux frontières, l’introduction et la mise sur le marché de l’UE de l’ensemble des marchandises alimentaires est soumis à des certificats, pose Maitre Regina Lopez Ramirez, avocate spécialiste du droit douanier. Chaque importation doit répondre à l’ensemble des exigences de l’UE. Le respect de la réglementation qui s’impose à ces marchandises incombe au premier chef à l’importateur.» Industriels, distributeurs ou encore grossistes européens devront donc veiller que leurs emplettes sur le continent sud-américain, comme ailleurs, restent dans le cadre réglementaire.

Des systèmes de contrôles dans les pays partenaires, audités par l'UE

Un préalable toutefois à l’export de denrées alimentaires sur le continent européen : les pays tiers à l’Union européenne doivent être agréés par la Commission. Lors de cet agrément, autorités locales et européennes s’entendent sur un système de contrôle, déployé au niveau local, avec par exemple des vétérinaires ou des laboratoires certifiés, histoire de s’assurer que les normes européennes sont bien respectées pour les denrées qui quittent les pays exportateurs.

Par exemple, à l’occasion d’un audit mené par la direction générale de la Santé, dont les conclusions ont été dévoilées début octobre, les inspecteurs notent que les analyses réalisés par les laboratoires brésiliens, notamment pour tracer les résidus de pesticides, sont dignes de «confiance» malgré des difficultés à toujours se conformer aux dernières LMR, les limites maximales de résidus de pesticides, établies par l’Europe.

Tous les indices

Le Brésil récemment rattrapé sur les hormones de croissance

Une fois ces contrôles effectués au niveau local, les denrées peuvent, si elles sont conformes, prendre la route du Vieux Continent. Sont notamment retoqués à ce stade les OGM interdits de commercialisation dans l’UE (si seul un OGM – un maïs – a reçu l’autorisation de la culture aujourd’hui en Europe, les autorités autorisent la commercialisation de plusieurs dizaines d’entre eux), les produits qui excèdent les LMR, ou encore les animaux d’élevage qui ont fait l’objet de traitement aux hormones de croissance.

L’audit de la DG Santé a ainsi conduit à une interdiction suspensive d’une partie des importations de bœuf brésilien. Les hormones de croissance sont en effet utilisées dans les élevages à des fins zootechniques : les mesures locales, destinées à mettre au point une filière tracée pour que les animaux qui ont reçu de tels traitements ne se retrouvent pas sur le marché européen, se sont avérées insuffisantes. Les autorités ne sont pas en mesure de vérifier la réalité des traitements réalisés dans les fermes, notamment parce que ces dernières ne sont pas tenues de tenir un historique strict et précis des traitements réalisés.

134 audits réalisés par la DG Santé en 2024

Si l’affaire a fait les gorges chaudes des journaux, difficile de savoir à quel point ce genre de décision sanctionne un dysfonctionnement grave, passé sous les radars pendant des années, ou souligne au contraire l'efficacité des systèmes de contrôle de la Commission européenne.

En tout état de cause, la DG Santé a pour objectif de réaliser 134 audits sur l’année 2024 : dans 62% des cas, ces audits cibleront la robustesse des systèmes de contrôles des Etats membres de l’Union européenne, le reste étant consacré aux pays tiers. Les audits consacrés à la santé animale ne devraient concerner les systèmes que de «deux à quatre» pays tiers, à en croire le document régissant le programme d’inspection de 2024.

Pour ce qui est du Brésil, le dernier audit concernant les résidus de contaminants dans la viande et les produits d’origine animale datait de 2018. La Commission indique par ailleurs à L'Usine Nouvelle que le dernier audit sur les pesticides dans les denrées alimentaires d’origine non animale date d’il y a dix ans, le dernier en matière d’OGM remontant à 2009.

Des contrôles au départ indispensables pour détecter certains produits

Avoir des systèmes d’analyses efficaces et fiables au niveau local est pourtant indispensable, certains contrôles s’avérant inopérants s’ils sont réalisés lors du passage en douane en Europe. Le cas des néonicotinoïdes, indétectables dans le sucre, et donc après raffinage, est une bonne illustration : impossible de savoir si les LMR sont respectées dans le produit fini. «Ce n’est pas parce qu’on trouve rien qu'un produit n’a pas été utilisé, résume-t-on du côté de la direction générale des douanes. Certains produits disparaissent lors de la transformation ou sont nettoyés. C’est l’objectif des contrôles sur place et la limite des contrôles à la frontière.» D'autres, comme l'ETO, l'oxyde d'éthylène, un pesticide interdit en Europe, doivent faire l'objet d'analyses spécifiques pour leur détection, comme c'est le cas sur certaines cargaisons indiennes.

Jean-Philippe Simon, secrétaire général de la CGT CCRF, l’administration des fraudes, indique aussi «qu'il circule en Europe dix fois plus d’huile d’argan marocaine que la production réelle du pays. Une technique de chauffage de l’huile permet de la maquiller avec d’autres huiles végétales.» Une arnaque difficile à déceler dans les pays d’arrivée.

Un système de contrôle au départ rebattu en cas d'accord ?

Les analyses réalisées au niveau local vont permettre la délivrance de certificats, les CHED (pour "Common health entry document"), pour le passage aux douanes en Europe. Mais qu'en sera-t-il si l'accord Mercosur advient ? L’article 7 de la partie de l’accord dédiée aux contrôles sanitaires et phytosanitaires semble laisser un plus grand aval aux pays du Mercosur dans le choix des établissements chargés des contrôles.

«L’article 7 prévoit en effet la mesure de facilitation : l’UE peut reconnaitre le système de contrôle sanitaire des pays Mercosur, sous réserve que ces derniers garantissent que leur système permet le respect des exigences sanitaires UE, indique Maitre Arnaud Fendler, partenaire chez DS Avocats. En cas d’une telle reconnaissance mutuelle, les établissements accrédités pour les tests à l’export depuis les pays Mercosur seraient sélectionnés par les pays Mercosur, sans que la Commission ne fasse un audit préalable avant accréditation. Donc au final, aucune autorité UE n’irait accréditer les établissements de tests sur place, au risque d’une visibilité réduite sur la réalité des tests effectués avant départ.» Une analyse qui devra être confrontée à la pratique en cas d’entrée en vigueur de l’accord.

Peu d'évolution à prévoir aux frontières européennes

En tout état de cause, l’activité changerait peu pour les douanes hexagonales. Les contrôles, répartis entre les services du ministère de l’Agriculture et les douanes, consistent dans la grande majorité des cas à des vérifications documentaires obligatoires. Des contrôles d’identité, où l’on assure la conformité de la documentation et de la marchandise, voire des contrôles physiques, avec des prélèvements par exemple, sont réalisés de manière plus ponctuelle. Ces derniers sont réalisés de manière aléatoire...

Mais pas seulement : en fonction de l’historique des passages en douane, la Commission européenne donne des objectifs chiffrés de contrôles d’identité et de contrôles physiques. Par exemple, actuellement 50% du poivre noir origine Brésil fait l’objet d’un contrôle d’identité ou d’un contrôle physique en raison d’un risque de contamination aux salmonelles. Un filet de sécurité qui perdura, mais semble bien insuffisant au regard des exigences d'une partie du monde agricole.